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全球制造业的分工布局正在发生变化，呈现新的发展趋势。中国制造业转型升级的重点是提升创新能力，提高质量和效率，完善体制机制，加快优化环境。
2015年国务院印发《中国制造2025》，提出实施制造强国战略的10年行动纲领,明确了战略目标、战略重点、主要任务和政策措施。中国正处于转型发展的关键时期，支撑发展的国内外环境发生较大变化，制造业面临前有堵截后有追兵的竞争局面。实施制造强国战略，必须把握全球制造业的变化趋势，以科技创新和体制机制创新应对各种挑战，化解深层次矛盾和问题，加快推进制造强国建设。
全球制造业分工布局正在变化
2008年全球金融危机以来，世界经济进入深度调整期。金融危机暴露了世界经济结构的矛盾和问题，在应对全球金融危机过程中，制造业再度受到一些国家的重视，全球制造业的分工布局正在发生变化，呈现新的发展趋势。
全球制造业占GDP的份额有所降低，国家集中度较高。全球制造业增加值占GDP的份额降中趋稳。一些制造业大国，如美国、欧盟的制造业比重经历了较大幅度下降后，正在缓慢回升。亚洲国家的制造业比重较高，中国、韩国和日本位居前三位。巴西、俄罗斯等国家的制造业比重下降幅度较大。根据国家收入水平分类，中等收入国家的制造业占GDP比重最高，高收入国家次之，低收入国家最低，2013年分别约为20%、15%和9%。总体看，制造业的集中度较高，美国、中国、日本、德国、韩国和印度六国共占世界制造业GDP的60%。
制造业竞争力从成本优势转向效率优势。过去10年，世界主要国家制造业成本优势发生较大变化，大部分国家的制造成本在上升，有些国家依靠提高效率抵御成本增加，呈现以下特征。
一是一些原本具有成本竞争优势的国家制造成本增加，效率下降。在新兴国家出现分化，如巴西的制造成本最高，墨西哥的制造成本较低，低于中国；而俄罗斯和东欧等国家的制造成本有较大提升，已接近美国。
二是一些原本制造成本较高的发达国家通过鼓励创新和市场竞争，提高效率，降低了相对成本，如美国。过去被认为重视科学研究，技术开发和产业化相对滞后的英国，制造业成本在西欧最低。
三是综合成本影响制造业竞争力。如，尽管中国的劳动力成本低于美国，但因劳动生产率较低，能源、土地和物流等其他成本高于美国。总体看，中国制造业的综合成本与美国相比并没有明显优势。根据波士顿集团的分析，在全球排名前10的商品出口国中，除中国和韩国外，其他经济体的制造业成本都高于美国。
创新成为推动制造业持续发展的主要动力。面对要素成本的上升，各国通过技术、管理和商业模式创新提高生产力，特别是随着信息技术、智能技术和绿色技术的发展，全球制造业进入新一轮技术升级周期。德勤全球制造业竞争指数显示：2010年起，中国的制造业竞争指数居世界第一，但美国正在与中国争夺制造业第一。全球制造业价值链布局正在调整，一方面，高制造成本的发达国家向高价值制造业转型，美国、德国、日本和英国等一些传统制造强国投资于先进制造技术，恢复竞争力。另一方面，马来西亚、印度、泰国、印度尼西亚和越南东南亚五国制造业正在崛起。
发达国家制造业回流，制造业的国际竞争加剧。许多国家提出再工业化，加大对制造业的扶持力度。美国发布了《先进制造业国家战略计划》，德国推出了《德国工业4.0战略》，英国颁布《英国工业2050战略》，日本实施《产业振兴战略》。尤其是，在美国特朗普政府的新税收政策下，一些依靠北美本土市场的制造业开始回流美国。目前，世界出现两个强有力的制造业区域集群，北美和亚太地区国家占主导地位。
影响制造业竞争力的最主要因素是人才。根据德勤对全球主要制造企业高管的调查结果，影响制造业竞争力的主要因素排序结果依次是：人才、成本竞争力、生产力、供应商网络、基础设施、财税政策、法律制度、市场规模、医疗保健和政府投入等，人才成为最重要的影响因素。
中国制造业面临“双重挤压”
中国正处于转型升级的关键时期，支撑发展的要素条件发生深刻变化，制造业面临“双重挤压”。一方面，美欧提出再工业化，加大贸易保护力度。另一方面，发展中国家利用低成本优势，积极承接产业及资本转移。
中国制造业的优劣势正在发生变化。中国制造业具有多方面优势：一是门类齐全，配套基础好，制造能力强；二是拥有巨大的市场，可提高创新的规模效益；三是与发展中国家相比，中国技术积累和资金积累能力强；与发达国家相比，工程技术人员数量多，成本相对低。
同时，中国也面临着诸多挑战。劳动力成本提升较快，劳动生产率不高，综合成本较高，附加值较低；制造业产品质量较低，低端产能过剩与高端产品有效供给不足并存，缺乏世界知名品牌；企业创新能力不足，技术实力有较大差距；基础工业相对薄弱，核心关键技术对外依赖度较大；劳动密集制造开始外移，产业和技术空心化值得警惕。
中国工程院制造强国评价指标显示，中国的规模发展指标领先，质量效率指标滞后，结构优化和持续发展指标居中。
德勤的调查结果表明，中国在成本、本地市场吸引力和政府投入等方面具有竞争优势；在基础设施、供应商网络、人才供应、创新政策、财税金融政策、能源政策等方面的优势居中；在法律体系、医疗保健体系等方面相对落后。
因此，中国制造业转型升级的重点是提升创新能力，提高质量和效率，完善体制机制，加快优化环境。
与制造业相关的公共政策有待改进。总体来看，制造业的公共政策主要包括以下几方面：一是人才政策，如教育和人才培养、人才激励等；二是鼓励技术创新的政策，如鼓励利用先进技术、技术转让和科学研究等；三是建设创新网络，如突破传统界限，加强创新主体之间的合作，开展跨领域和跨地区的合作等；四是培育要素市场，促进各种驱动因素的平衡，如降低综合成本，提高整体效率等；五是政府与市场的合理分工，加强政府与私营部门的合作；六是加强法治建设，如保护知识产权、完善标准体系和检验检测、促进公平市场竞争等。
德勤进行的一项制造业政策竞争力调查结果显示，中国企业高管认为，提升制造业竞争力的政策按重要性排序，最靠前的是支持科学、技术和创新的政策，接下来依次是技术转让和应用整合政策、可持续发展政策以及基础设施建设与规划政策。有些政策和制度在一定程度上影响了企业的竞争力，有待改进。中国制造业公共政策的重点应放在进一步完善制度环境，降低企业综合生产成本和社会交易成本，提高制造业公共政策的国际竞争力。
双轮驱动制造业转型升级
在新的形势下，中国制造不进则退。实施制造强国战略，必须把握世界制造业发展的大趋势，采取积极对策，转变发展方式。中国制造业的转型升级要依靠科技创新和制度创新双轮驱动。
创新是第一驱动力，核心是增强产业竞争力。一方面，围绕解决制造业面临的主要问题进行创新。一是针对生产率低，开展效率驱动型创新，提高要素利用效率和生产力。二是针对有效供给不足，面向消费者的创新，满足市场多样化需求。三是针对转型升级的需要，以绿色技术和信息技术加强对传统产业的技术改造，提升传统制造业的竞争力；积极培育新兴产业，形成新的经济增长点。四是针对关键技术制约，突破核心关键技术，提高整体竞争力。
另一方面，加强前沿技术创新，实现部分领域引领型发展，提高中国在全球价值链的分工地位。同时，要坚持开放式创新，引进来与走出去相结合，加强国际合作，有效利用全球创新要素资源，提高创新的效率。
创新驱动就是人才驱动。要优化人才结构，加强持续教育，提高劳动力素质和适应性；增强劳动力市场的流动性，吸引全球优质人才；落实人才激励机制，建立多层级的人才政策；特别要发挥企业家在组织和运用创新要素中的作用，培育更多的创新型企业。
培植制度优势，激发微观主体的活力。制度改革的重点主要是：处理好政府与市场的关系，发挥市场机制配置资源的决定性作用，更好发挥政府的作用，调动全社会的积极性。
发挥企业主体的作用，提高企业创新的动力，就是让企业能通过创新在市场上获益。要有效保护知识产权，维护创新者的利益；加快完善标准体系、严格统一执法标准和政府采购政策，打通创新产品、技术和服务进入市场的通道；降低企业税费和综合成本，增强创新企业盈利能力。
转变政府职能，切实克服政府干预过多和监管、服务不到位的问题。建立公平竞争的市场环境，形成各种所有制企业公平获得生产要素的机会；建立公开透明、长期稳定的创新激励机制，形成各类技术路线和企业公平竞争的环境，鼓励投资者进行长期技术创新投入，发挥市场机制引导技术创新的作用。对商业模式创新和新业态要开放包容，允许先行先试，不能过早利用现行制度管、卡、关。
加强对制造业的要素市场培育，适应创新链各环节的需要，发展多层次资本市场。发挥金融服务实体经济功能，扩大直接融资渠道；鼓励风险投资、中小企业融资等，为风险投资提供更多的退出渠道；加强科技成果转化和示范项目投入，打通实验室到产业化的通道，突破创新链的瓶颈。
以补短板和降成本为重点，推进结构性改革。结构性改革是一项长期任务，制造业是结构性改革的主战场。要根据中国制造业的特点，从问题出发，有针对性地开展“三去一降一补”。从制造业现阶段的总体情况来看，供给侧结构性改革的重点是“降成本”和“补短板”。
具体看，制造业“去杠杆”的重点是在充分发挥资本市场作用，增加直接融资比重的基础上，提高制造业资金利用效率。“去产能”的主要任务是提高对需求变化的适应性和灵活性，增加有效供给。目前，制造业存在结构性产能过剩，低端产能过剩与有效供给不足并存。因此，要去低端过剩产能，使中国制造业产品从中低端进入中高端，制造业价值链从中低端转向中高端。
“补短板”是制造业供给侧改革的重点，要提高制造业的竞争力，就需要花大力气补核心关键技术短板、基础工业短板、质量和品牌短板、创新的短板。以五大工程（制造业创新中心建设、工业强基、绿色制造、智能制造和高端装备创新）为抓手，大力推进《中国制造2025》提出的10年行动纲领，实现中国制造业的三个转变：从中国制造向中国创造转变，从中国速度向中国质量转变，从中国产品向中国品牌转变。
“一降”的重点是降低制造业的综合成本。目前，中国制造业的综合成本在不断上升，企业竞争力下降。因此，提高劳动生产率，降低企业综合成本是提高制造业竞争力的重要任务，需要综合施策。一是降税减费，降低企业特别是中小企业的各种税费负担；二是要打破行政性垄断，在一些垄断领域引进竞争和加强规制，降低电、油气和道路费等价格；三是规范市场秩序和构建诚信体系，降低社会交易成本；四是提升价值链，提高劳动生产率，降低相对成本。
（文章摘选自《中国经济报告》，作者为全国人大财政经济委员会委员、国务院发展研究中心创新发展研究部部长）
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